Grupo de trabajo
Como parte del enfoque cualitativo y cuantitativo del estudio, se ha considerado oportuno integrar el juicio experto y la experiencia práctica de personas técnicas en un Grupo de Trabajo. Su participación no se ha limitado a tareas de supervisión, sino que constituye una fuente cualificada de conocimiento directo sobre la organización, los procesos y los perfiles funcionales analizados. Sus aportaciones han sido clave para la definición de conceptos, el diseño de la metodología y la validación progresiva de los resultados a lo largo del estudio.
Constitución del Grupo de Trabajo
El proceso se inicia con la constitución formal del Grupo de Trabajo para la Definición del Área Funcional de Atención a la Ciudadanía, mediante Resolución de la Directora del Instituto Nacional de Administración Pública, de fecha 24 de enero de 2024. Esta actuación se inscribe en el marco del Laboratorio de Innovación Pública del INAP, con el objetivo de diseñar una experiencia piloto orientada a la mejora de la organización y provisión de servicios públicos.
El Grupo de Trabajo se configura como el órgano técnico responsable de dirigir, supervisar y validar todas las fases del proyecto, asegurando la calidad del enfoque seguido y la trazabilidad de los resultados.
Composición y perfil técnico del Grupo de Trabajo
El Grupo de Trabajo se encuentra conformado por personal directivo y técnico procedente de distintos departamentos ministeriales y organismos de la Administración del Estado, con competencias en materia de atención a la ciudadanía, administración electrónica, planificación de recursos humanos y gobernanza pública.
Este proceso de trabajo se enmarca en la estrategia de modernización impulsada por la Secretaría de Estado de Función Pública, que ejerce un papel central en la transformación del modelo de atención a la ciudadanía y en la profesionalización del empleo público. Su liderazgo se refleja directamente en la composición del Grupo de Trabajo, asegurando que asegura que las líneas de actuación del estudio estén plenamente alineadas con las prioridades estratégicas en materia de planificación, desarrollo competencial y mejora de la calidad del servicio público.
Entre las instituciones representadas se incluyen el Consejo de Estado, el Ministerio de Justicia, la Secretaría General de Administración Digital, la Dirección General de Gobernanza Pública, la Dirección General de Función Pública, MUFACE y el Instituto Nacional de Administración Pública.
Además, se ha considerado estratégica la incorporación de una figura experta externa que aporte una visión independiente, especializada y técnicamente solvente. En este sentido, el Grupo de Trabajo cuenta con la participación de D. Mikel Gorriti Bontigui, doctor en Psicología del Trabajo y de las Organizaciones, y profesional de reconocida trayectoria en el ámbito del empleo público. Su perfil combina una sólida experiencia práctica en la gestión de recursos humanos en el ámbito público con una amplia trayectoria académica y docente en materias clave como el análisis de puestos, la evaluación del desempeño y el desarrollo competencial. Ha ocupado responsabilidades directivas en administraciones públicas y ha participado como docente y asesor en programas de formación especializada para el sector público, lo que le permite aportar una visión integral que conecta el rigor metodológico con el enfoque operativo y la reflexión estratégica.
Esta combinación de perfiles técnicos asegura una base sólida para abordar con garantías todas las fases del proyecto.
Finalidad y funciones
El Grupo de Trabajo fue creado para realizar un estudio técnico completo que permita identificar, estructurar y caracterizar esta área funcional de atención a la ciudadanía en el ámbito de la Administración del Estado.
Además, este trabajo se presenta como oportunidad para proporcionar una base metodológica sólida que sirva para el diseño de un modelo funcional replicable, con impacto directo en la planificación de recursos humanos, la mejora de la provisión de puestos y el desarrollo profesional del personal.
El estudio encomendado se articula en torno a cuatro dimensiones estructurales, que constituyen los mandatos centrales recogidos en la Resolución por la que se crea el Grupo de Trabajo: marco competencial, certificación de competencias, itinerarios de carrera y módulos formativos. Cada una de estas dimensiones responde objetivos específicos y se concebide como pilar del modelo funcional que se propone. A continuación, se detallan las cuatro dimensiones que estructuran el estudio encomendado al Grupo de Trabajo:
Sistema de trabajo
El Grupo de Trabajo ha desarrollado su actividad mediante la celebración de reuniones periódicas, principalmente por medios telemáticos, lo que ha facilitado la continuidad de los trabajos y la participación de representantes de distintas unidades. Estas sesiones han estado orientadas a compartir avances, validar propuestas técnicas y consensuar decisiones clave para el desarrollo del estudio.
Como soporte funcional, se ha habilitado un entorno colaborativo digital en la plataforma Microsoft Teams, que ha actuado como repositorio común para la documentación de trabajo. Esta plataforma ha sido clave para asegurar la fluidez en la coordinación y la coherencia del trabajo.
Además, se ha constituido en el seno del Grupo un equipo de coordinación, encargado de facilitar la ejecución del estudio, garantizar la comunicación continua entre los miembros y preparar los materiales necesarios para las distintas fases del estudio. Este equipo ha desempeñado un papel esencial en la organización de tareas, el seguimiento del calendario de trabajo y la consolidación de los trabajos.
Todas las reuniones del Grupo de Trabajo han sido documentadas mediante actas, que recogen los acuerdos adoptados y los hitos alcanzados. Esta tarea de documentación ha contribuido a dotar transparencia y rigor al proceso.
Exploración documental previa
Como fase preliminar del estudio, se llevó a cabo una revisión exhaustiva de documentación institucional, normativa y técnica relevante, con el doble objetivo de caracterizar con precisión el área funcional objeto de análisis y de estructurar adecuadamente los instrumentos de recogida de información.
Se han consultado fuentes secundarias provenientes de distintas unidades administrativas, que han permitido disponer de una visión completa y actualizada del marco operativo de la atención a la ciudadanía en la Administración del Estado.
Recopilación de fuentes secundarias
Las principales categorías documentales consideradas en esta fase exploratoria responden a las siguientes categorías:
Normativa aplicable:
Se revisaron las disposiciones normativas relacionadas con la organización de servicios de atención ciudadana, tanto de carácter general (normas sobre relaciones con la ciudadanía, administración electrónica y función pública) como específico (instrucciones internas o protocolos sectoriales). Esta revisión normativa permitió establecer el marco jurídico de referencia, delimitar funciones regladas y detectar posibles divergencias entre la práctica y lo previsto formalmente.
Estudios institucionales
Se recopilaron y analizaron informes técnicos elaborados por distintos departamentos ministeriales, entre ellos MUFACE, el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, el Ministerio de Sanidad y el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Estos estudios ofrecían diagnósticos funcionales sobre las oficinas de atención a la ciudadanía, describiendo su estructura, funcionamiento, volumen de actividad y principales retos organizativos. La información extraída permitió identificar funciones comunes, problemáticas recurrentes y buenas prácticas aplicables a la definición del área funcional.
Relación de Puestos de Trabajo
La Dirección General de Función Pública proporcionó una relación completa y actualizada de los puestos de trabajo vinculados a funciones de atención al público. Esta información fue objeto de un proceso técnico de depuración, clasificación y codificación, incluyendo la correspondiente anonimización de los datos, con el fin de cumplir con los principios de protección de datos y confidencialidad. El conjunto resultante constituyó un insumo clave para la selección de unidades de análisis y para la elaboración de perfiles funcionales comparables.
Glosarios y otros materiales
Se utilizaron materiales generados previamente por personas expertas del Grupo de Trabajo, entre los que se incluyen glosarios de términos, listados preliminares de tareas, conocimientos y habilidades, y versiones iniciales del cuestionario. Estos recursos sirvieron para garantizar la coherencia semántica del estudio, estandarizar criterios de análisis y facilitar la interpretación uniforme de los resultados por parte de todos los actores implicados.
Análisis de la documentación recopilada
La documentación recopilada durante la fase exploratoria fue objeto de análisis por parte del Grupo de Trabajo. El objetivo de esta fase fue obtener una caracterización preliminar de las funciones, tareas, conocimientos y patrones organizativos asociados al área funcional de atención a la ciudadanía. Esta aproximación inicial sirvió como base para la elaboración del cuestionario.
A continuación, se resumen los principales trabajos realizados durante esta fase:
Identificación inicial de tareas, conocimientos y habilidades
Los informes aportados por los distintos organismos contenían descripciones detalladas de puestos de trabajo, incluyendo tareas habituales y, en algunos casos, las habilidades requeridas. En particular, la documentación facilitada por MUFACE fue especialmente útil para obtener una primera sistematización. A partir de esta información, el Grupo elaboró un listado preliminar de tareas por puesto. Junto a ello, se confeccionó un listado inicial de conocimientos y destrezas, recurriendo a bases de convocatorias de procesos selectivos, normativa vigente, concursos de méritos y materiales formativos del INAP.
Selección de oficinas según volumen de actividad
Se analizó la carga de trabajo de distintas oficinas para seleccionar unidades representativas en términos de volumen de atención. En función de este criterio, se eligieron como referencia las oficinas de MUFACE en Tarragona y Madrid, la Gerencia Territorial del Ministerio de Justicia en Barcelona y la Oficina de Información y Atención a la Ciudadanía en Madrid, al presentar una elevada actividad documentada.
Extracción y validación de datos a partir de la Relación de Puestos de Trabajo
A partir del análisis de la Relación de Puestos de Trabajo, se extrajeron los datos iniciales relativos a plazas vacantes y cubiertas, efectivos adscritos a funciones de atención al público con codificación específica y efectivos que desempeñaban dichas funciones sin estar formalmente identificados como tales. Esta información fue enviada a los organismos implicados mediante comunicación electrónica para su revisión y validación, y se solicitó la inclusión de posibles puestos no codificados previamente.
Recopilación de información sobre actividad y deficiencias detectadas
Se pidió a los organismos participantes que aportaran datos correspondientes al año 2023, incluyendo el número de consultas atendidas, la detección de deficiencias que pudieran afectar al servicio de atención y un listado provisional de tareas asociadas a los puestos de atención a la ciudadanía.
Este análisis documental permitió construir una primera visión del área funcional, identificar unidades prioritarias para el estudio de campo y establecer la base conceptual y técnica sobre la que se desarrollaron los instrumentos de recogida de información.
Taxonomización de tareas, conocimientos y habilidades
La taxonomización constituye un elemento clave para el análisis funcional de los puestos de trabajo, ya que permite estructurar la información de forma sistemática, mejorar la precisión del análisis y vincular los resultados con la evaluación del desempeño.
Este proceso es el resultado directo del análisis previo de documentación secundaria realizado por el Grupo de Trabajo, en el que se revisaron informes institucionales, la Relación de Puestos de Trabajo, normativa aplicable y materiales técnicos elaborados por los propios expertos. A partir de esta base, se construyeron clasificaciones homogéneas de tareas, conocimientos y habilidades, adaptadas al modelo funcional propuesto.
Proceso de taxonomización
Disponer de una taxonomía común facilita que, durante la cumplimentación de la encuesta, las personas participantes seleccionen los mismos elementos con criterios comparables. Esta coincidencia no solo mejora la robustez estadística del análisis, sino que permite identificar patrones funcionales compartidos, que sirven de base para la delimitación posterior de agrupaciones organizativas o clústeres.
El proceso de taxonomización seguido se estructuró en dos fases sucesivas:
Elaboración de un primer listado provisional.
A partir de la documentación aportada por los organismos, se identificaron tareas desarrolladas en oficinas de atención a la ciudadanía, así como habilidades y conocimientos asociados.
Revisión técnica y formulación de propuestas de taxonomía.
La información recibida fue analizada para homogeneizar los conceptos, eliminar duplicidades y adaptarla al modelo de oficina prototipo, con el fin de reducir complejidad sin perder representatividad. La documentación se complementó con información procedente de bases de datos de procesos selectivos, normativa básica, concursos de méritos y referencias metodológicas internacionales como el modelo SCOM de la OCDE.
Una de las principales dificultades del proceso fue la definición precisa de cada tarea tipo a partir de las descripciones funcionales, así como la homogeneización entre organismos con estructuras específicas, como el Ministerio de Justicia o MUFACE. En total, se definieron 15 tareas tipo, capaces de abarcar más de 200 tareas individuales identificadas. Este trabajo de síntesis fue especialmente complejo, ya que muchas tareas no se ajustaban claramente a ninguna categoría. Por ejemplo, la tarea tipo “Digitalizar la documentación aportada por la persona usuaria” se formuló a partir de tareas heterogéneas como: “Atención presencial de personas mutualistas con y sin cita previa. Registro de asistentes. Digitalización y registro de solicitudes y documentación”.
Toda la información fue sistematizada en una hoja de cálculo con filtros específicos, que permitieron su análisis operativo y su trazabilidad. Se documentó detalladamente el proceso, garantizando que la propuesta de taxonomía de tareas contara con una base sólida y pudiera ser objeto de revisión y mejora.
En el caso de habilidades y conocimientos, al no disponerse de información homogénea procedente de los organismos, se elaboró un listado inicial a partir de fuentes secundarias, que fue posteriormente revisado por el equipo técnico del Grupo de Trabajo.
Resultado del proceso
El resultado del proceso de taxonomización fue la elaboración de una clasificación estructurada de 15 tareas tipo, construida a partir de más de 200 tareas individuales identificadas en los documentos analizados. Junto a ello, se definieron listados normalizados de conocimientos y habilidades, elaborados sobre una base técnica y metodológicamente coherente. Esta sistematización permitió generar un modelo funcional común aplicable a todos los organismos participantes y sirvió de base directa para el diseño de la encuesta.
Diseño de la encuesta
La construcción del cuestionario respondió a una secuencia metodológica cuidadosamente estructurada, que permitió traducir los objetivos analíticos del estudio en un instrumento técnicamente sólido, alineado con las bases conceptuales previamente establecidas. Partiendo de la taxonomía validada de tareas, conocimientos y habilidades, se diseñó un formulario que integra distintos bloques funcionales, estructurados en torno a escalas precisas y criterios homogéneos de valoración. Este proceso incluyó el diseño conceptual de contenidos, la definición técnica de escalas, la evaluación de su viabilidad digital y la validación empírica mediante prueba piloto. La combinación de estas fases permitió garantizar tanto la consistencia interna del instrumento como su aplicabilidad operativa en los distintos organismos participantes. El resultado es un cuestionario que equilibra el rigor metodológico con la realidad funcional del puesto, facilitando una recogida de datos fiable, comparable y contextualizada.
Objetivo y fundamento metodológico
La encuesta constituye el instrumento central de recogida de información en el marco del presente estudio. Su objetivo central es recabar datos estructurados, fiables y comparables que permitan caracterizar de manera precisa el contenido funcional de los puestos de trabajo vinculados a esta área, con base en la experiencia directa del personal que los desempeña.
Desde el punto de vista metodológico, la encuesta responde a un modelo mixto, en el que confluyen componentes cuantitativos (escalas cerradas de frecuencia, duración, dificultad y consecuencias) y cualitativos (aportaciones abiertas, identificación de tareas no previstas, condiciones críticas). Esta integración permite captar no solo la distribución de funciones, sino también la experiencia contextual y operativa de quienes ocupan los puestos analizados.
Elaboración de la encuesta
Principios seguidos
El diseño se orientó a garantizar los siguientes principios:
Validez de contenido, mediante la cobertura de los distintos componentes funcionales del puesto (tareas, conocimientos, habilidades, entorno operativo).
Comparabilidad organizativa, asegurando que los datos recogidos pudieran ser analizados de forma homogénea entre organismos, unidades y niveles profesionales, gracias al uso de una taxonomía común y escalas equivalentes.
Flexibilidad controlada, mediante la inclusión de campos abiertos para incorporar información adicional, sin comprometer la estructura analítica del cuestionario.
Viabilidad operativa, adaptando la tecnología empleada por Microsoft Forms como herramienta adaptada a los organismos implicados, con el fin de facilitar la participación y reducir las barreras técnicas.
Estos principios garantizan la calidad de los datos recogidos y su aplicabilidad directa para la futura toma de decisiones.
Propuesta de cuestionario
El diseño del cuestionario partió de una propuesta elaborada por D. Mikel Gorriti Bontigui, como persona experta integrada en el Grupo de Trabajo, que fue compartida y debatida para su validación y adaptación. Esta propuesta incluía los contenidos esenciales para la recogida de datos, alineados con la taxonomía previamente definida, y fue concebida como una herramienta versátil aplicable en diferentes unidades administrativas de atención a la ciudadanía.
La estructura del cuestionario se organizó en los siguientes bloques:
Instrucciones para cumplimentar la encuesta.
Identificación del puesto de trabajo (código PCP).
Tareas, valoradas según frecuencia, duración, dificultad y consecuencias de una ejecución inadecuada.
Percepción de carga de trabajo.
Conocimientos, valorados según frecuencia de utilización y consecuencias de su carencia.
Habilidades, valorados según frecuencia de utilización y consecuencias de su carencia.
Condiciones situacionales críticas que interfieren en el desempeño.
Cabe destacar que, a diferencia del bloque de tareas, los apartados de conocimientos y habilidades solo requerían valoración según dos escalas, ya que las dimensiones de duración y dificultad no resultaban pertinentes en esos contextos de análisis.
Estructura del cuestionario
El cuestionario se organizó en bloques, centrados cada uno en el análisis de distintos elementos aplicados al puesto.
La estructura fue la siguiente:
Instrucciones de cumplimentación
Identificación del puesto de trabajo
Bloque de tareas
Se presentaba una lista estructurada de tareas tipo según las taxonomías previamente obtenidas, que debían ser valoradas según cuatro dimensiones:
Frecuencia (de "casi nunca" a "constantemente")
Duración (desde "un cuarto de hora" hasta "varios días")
Dificultad (nivel de exigencia técnica y de aprendizaje)
Consecuencias de ejecución inadecuada (de "mínimas" a "desastrosas")
Bloque de conocimientos
Se recogían contenidos normativos, procedimentales y técnicos esenciales para el desempeño del puesto, que debían valorarse según:
Frecuencia de uso
Consecuencias de su carencia
Bloque de habilidades
Se evaluaban capacidades prácticas y actitudinales, que igualmente debían valorarse según:
Frecuencia de uso
Consecuencias de su carencia
Condiciones situacionales críticas
Factores contextuales que dificultan o impiden el trabajo como problemas técnicos, interrupciones o falta de personal.
Tareas ajenas a la atención a la ciudadanía
El objetivo de este bloque es identificar desviaciones funcionales preguntando se preguntaba si la persona encuestada realizaba funciones no vinculadas al objeto del estudio.
Diseño técnico
La encuesta fue implementada en Microsoft Forms, por su compatibilidad con el entorno institucional de los organismos participantes y su capacidad para generar salidas en Excel para el análisis estadístico.
El proceso técnico incluyó:
Desarrollo de versiones piloto del cuestionario.
Evaluación de claridad, usabilidad y compatibilidad técnica.
Selección de la versión definitiva considerando el límite de 20 ítems por bloque.
Salida estructurada de datos en Excel con 183 columnas, que permitió un análisis detallado y segmentado.
Validación del diseño
El cuestionario fue validado a través de una encuesta piloto realizada con personal informador de la Subdirección General de Transparencia y Atención al Ciudadano. Esta fase permitió verificar la comprensión global del instrumento, estimar el tiempo medio real de cumplimentación, y detectar posibles ambigüedades o errores formales en la redacción y estructura. Además, se recogieron observaciones cualitativas por parte de los participantes, orientadas a mejorar la experiencia de usuario. Las sugerencias fueron analizadas por el equipo técnico y se incorporaron al cuestionario antes de su lanzamiento definitivo.
Selección de la muestra
Identificación de puestos
En el área funcional de atención al ciudadano y registros se incluyen aquellos puestos cuya actividad principal consiste en gestionar consultas presenciales, telefónicas o telemáticas, tramitar documentación y solicitudes, gestionar registros y asistir al ciudadano en el uso de servicios públicos, incluyendo el apoderamiento apud acta o la actuación a través de funcionario habilitado. Esta caracterización funcional fue clave para acotar el universo de análisis.
Para la selección de los puestos incluidos en la muestra se establecieron dos criterios complementarios:
Cuantitativo, orientado a captar unidades con mayor volumen de atención.
Cualitativo, basado en la identificación de ineficiencias o disfunciones organizativas relevantes desde el punto de vista del desempeño.
Selección de oficinas
La definición de la muestra de oficinas y puestos se basó en una doble aproximación complementaria. Por un lado, se atendió al volumen de actividad y a la estructura funcional de las oficinas, identificando aquellas que representaban de forma significativa los distintos modelos de atención existentes. Por otro, se incorporaron criterios vinculados al funcionamiento interno de las unidades, priorizando la inclusión de puestos que presentaban disfunciones organizativas. Este enfoque permitió construir una muestra diversa y útil para los fines del estudio.
Selección según volumen
Para la selección de oficinas se atendió a factores de volumen de actividad, tipología organizativa y condiciones operativas observadas. Se priorizó la inclusión de unidades representativas por su nivel de atención a la ciudadanía o por su adscripción a alguno de los tipos de oficina definidos en el marco normativo y funcional.
Estas oficinas se categorizan de la siguiente manera:
Oficinas de Información y Atención al Ciudadano (OIAC)
Son aquellas oficinas radicadas en la sede de cada Departamento ministerial, así como aquellas oficinas de información y atención al ciudadano de entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado que realizan labores de atención en el ámbito de su competencia
Oficinas de Información y Atención al Ciudadano de tramitación (OT)
Son oficinas de tramitación que realizan funciones de información y tramitación en el ámbito de sus competencias.
Oficinas de Asistencia en Materia de Registros (OAMR)
Son oficinas dependientes de los departamentos ministeriales, organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la AGE que desarrollan al menos las funciones que atribute el artículo 16 de la Ley 39/2015 les atribuye.
Dado que la Administración General del Estado contaba, según el Directorio Común de Oficinas y Unidades Orgánicas (DIR3), con más de 7.000 oficinas de atención a fecha de febrero de 2024, resultaba imprescindible acotar una muestra operativa y significativa que permitiera abordar el estudio con criterios de viabilidad y relevancia funcional. Para ello, se establecieron como variables de referencia el volumen de interacción con la ciudadanía, medido por el número de atenciones realizadas, y la dotación insuficiente de recursos humanos, atendiendo especialmente a la existencia de vacantes estructurales que pudieran comprometer la calidad del servicio.
(segunda parte)
Selección según funcionamiento
Otro criterio relevante en la selección fue la identificación de puestos de trabajo que presentaban disfunciones operativas desde la perspectiva de la eficacia en la atención a la ciudadanía. Se priorizó así la inclusión de puestos con deficiencias funcionales detectadas, ya fuera por una formación inadecuada o no adaptada a las tareas asignadas, por una sobrecarga de trabajo, tiempos de tramitación superiores a los estándares medios, superposición de funciones entre niveles organizativos o por una segmentación ineficiente de tareas entre puestos con competencias similares. Se priorizó la inclusión de puestos que presentaban disfunciones organizativas, como formación inadecuada, sobrecarga de trabajo, tiempos de tramitación elevados o una distribución ineficiente de funciones.
Asimismo, se consideraron preferentemente aquellos puestos ubicados en oficinas de atención al ciudadano que prestan servicios a través de los distintos canales disponibles.
De este modo, se aplicaron criterios adicionales como:
La carga de trabajo acumulada, priorizando las oficinas más tensionadas.
La descentralización geográfica, incluyendo unidades situadas fuera del ámbito territorial de Madrid.
La complejidad de los servicios ofrecidos en materia de atención a la ciudadanía.
La representación equilibrada de distintas tipologías de oficina, incluyendo tanto OAMR como OIAC.
Con base en estos criterios, se elaboró una propuesta de acotamiento de oficinas y puestos que fue posteriormente elevada al Grupo de Trabajo para su validación y aprobación definitiva.